雍正推行耗羡归公的执政智慧
——清朝俸禄制度改革谈（二）
《清史稿•世宗本纪》在评价雍正帝时，竟然在“论曰”中一反常规，引用了雍正与臣子的一段对话：“有近臣言州县所入多，宜釐剔。斥之曰：‘尔未为州县，恶知州县之难？’”雍正听到有近臣讲州县官员收入多应清理剔除时，大为光火，怒斥道：“你没有做过州县官，怎知道州县官有多么难？！”《清史稿》“论曰”还赞扬道：“帝研求治道，尤患下吏之疲困”，雍正帝对州县官员的体谅之言乃“至哉言乎，可谓知政要矣！”
知“下吏之疲困”，“知州县之难”，正是雍正大刀阔斧推行耗羡归公、设立养廉银的初衷和动力。
据雍正元年清廷档案记载，为保证满洲贵族的“首崇”地位，宗室世爵俸禄的第一等亲王岁俸银高达10000两，是品官岁俸最高等次正一品岁俸180两的55倍。宗室最低等次奉恩将军的岁俸银为110两，也接近正三品官的俸银和禄米的水平。州县官吏的岁俸更是微薄，文职五品80两，六品60两，七品45两，八品40两，正九品33.114两，从九品兼未人流31.52两。而道员、知府的家庭实际支出为3497两，知县为1499两。这种低俸制，远远超出州县守令公私实际支出的标准，于是形成了各种陋规多多，私征重耗等贪污行贿行为的恶性局面，严重败坏了清代的吏治。
所以，雍正帝推行“提耗羡设养廉”的改革，得到了大多数官员尤其是州县官吏的拥护。提解耗羡设立养廉，一是在减少人耗私征时，可弥补中央及地方的财政亏空，不需动用国帑，却能增加地方官员的薪水，不给他们再行贪污行贿的借口。二是表面上似加赋，实则减赋，可缓冲农民的负荷，真可谓两全其美，何乐而不为？！
雍正二年（1724），雍正帝下旨在全国范围内实行耗羡归公和养廉银制度。 此后，雍正又在多次上谕中，反复阐明了耗羡归公的方针。制度实施包括两部分的内容：一是将原来全部被地方官吏贪污的耗羡银两确定比例提解归公、上交藩库。二是在此基础上，把各省归公之后的耗羡银两的大部分拨给各级官员养赡家口之用，其余部分用来弥补地方钱粮的亏空和解决行政经费的困难。
耗羡归公体现的原则精神，概括起来有以下几个方面：一、耗羡原为不应有之项，但在财政不充裕的情况下，不能立即取消。二、需将耗羡的征收限制在一定的比例之内，先将耗羡从州县提解国库，再分拨地方使用。三、耗银之用途分为养廉与公用两项，公项约占耗羡量的十分之二三，以养廉为主。四、官员分得养廉银之后，再稍加耗羡者，必论重罪。五、耗羡归公仅是一时权宜之计，待亏空解决，财政充足，官员清廉后即可取消，火耗亦尽行革除。
雍正皇帝耗羡归公的谕旨下达后，各省督抚纷纷响应，在数年之内，这一制度遂推广于全国。耗羡归公制度实行后，地方所征取的火耗银两，除留一部分给地方作公费使用外，其余上缴国库。这笔款项的一部分用以抵补亏空，另一部分作为额定津贴，按官职大小发放，叫做“养廉银”。如，山东征收54万两，支付廉银20万两，公费14万两，弥补亏空20万两。实施耗羡归公后，各省归公后的耗羡银两有相当一部分用于弥补藩库钱粮的归空，故历时不久，山西、河南、山东等省的财政亏空即已完补，其他各省的亏空数也陆续补清，有些地区还略有节余。中央户部的库存量也由康熙末年的800多万两猛增到雍正晚年的6000多万两，出现了库帑渐见充裕，国家财用完足的情景。
“提耗羡设养廉”，使各级官员的俸禄大大提升。一般说来，雍正年间总督的养廉银为每年二万两左右，巡抚为一万五千两左右，布政使为一万两左右，按察使为八千两左右，道府为五千两左右，州县为一至二千两。除各衙门正印官外，所有佐贰官也都有养廉银，如雍正七年福建“佐贰杂职微员共计二百一员，每员每年议给银二十两”，虽然微薄，但毕竟从无到有。对那些居官廉洁，勤于政事的地方大官更予从优厚给，以资鼓励，山西巡抚诺岷，因力主耗羡归公比较完整地提出养廉银制度的建议，其养廉银额高达每年三万一千七百两，为其原俸的204.5倍。
故宫养心殿勤政亲贤殿陈列的雍正皇帝御笔朱批奏折。雍正在位的4247天里，
平均每天朱批十份奏折，现存的四万多份奏折上，他的批语就多达一千万字。
雍正帝使耗羡归公这一财政合理化改革成功实施的重要的原因有两条。
一是坚持基本模式不动摇不改变不妥协。雍正元年五月，雍正同意并试行山西巡抚诺岷裁减火耗的办法。当时内外臣工对此皆有异词，内阁交出了请禁提解火耗之条奏，极力反对改革。雍正二年六月，雍正责成总理事务王大臣及九卿詹事科道等官，讨论山西布政使高成龄力主将山西试行办法公开令各省通行的谏议，同时明白表明了雍正决意改革的态度。上意虽势在必行，诸臣反对者依旧甚多，讨论终不能取得一致的意见。于是，雍正二年七月初六日，雍正果断地做出了实行耗羡提解的决定，并对不合“朕意”的廷臣所议，逐条加以驳斥和否定。
二是一省一策式的因地制宜、灵活推行。雍正决定实行耗羡归公改革后，为了防止一哄而起、草率行事的倾向，又作出了一个富有弹性的一省一策的决定。当时，皇子党争未息，年羹饶、隆科多徒附势众，反对改革的官员又多，雍正非常谨慎小心，他的这种因地制宜、因人而宜、有板有眼的做法，使得反对派无懈可击，反对耗羡归公的喧嚣声浪于瞬间销声匿迹。之后，云南、贵州、陕西、广东、广西、安徽、福建、奉天等省纷纷行动起来，提解耗羡设立养廉的财政改革渐次在全国展开。
为保证这一制度的顺利推行，雍正非常注重控制提至司库的耗羡使用。由户部先行查明各省公费养廉银两，按年造册咨送查核，发现其中不清之处，即勒定限期，令造成清册，送部查核。在对各地实施过程中出现的偏差，雍正不时下达诣旨进行匡正，使改革基本上能按他的旨意发展。如耗羡提解初期，许多省份在完补亏空，增发官员养廉外，对剩余耗羡的处理，不少官员提出归入国帑之中。雍正多次下谕不准，明令要求把耗羡银两用于蠲免地方钱粮，赈济灾民。雍正这样处理，上不误国，下惠百姓，中央政府并无分文少收，基本实现了改革的初衷。
耗羡归公并设养廉银制度正式推行于雍正二年，至雍正十三年形成制度。在整个改革过程中，雍正力排众议，保证改革达到了巩固清王朝的目的。雍正既有坚定不移的改革决心，具体的改革步子又迈得相当谨慎稳妥，显示了他作为一个杰出的政治家所具备的成熟稳健的风度和执政智慧。
